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为进一步深化“放管服”改革和金融供给侧结构性改革，优化营商环境和吸引外资，国家外汇管理局于2019年10月25日发布汇发[2019]28号《国家外汇管理局关于进一步促进跨境贸易投资便利化的通知》，自公布之日即2019年10月25日起施行。
汇发28号文推出十二条跨境贸易投资便利化政策措施，其中包括取消非投资性外商投资企业资本金境内股权投资限制，即非投资性外商投资企业在不违反现行外商投资准入特别管理措施（负面清单）且境内所投项目真实、合规的前提下，可以依法以资本金进行境内股权投资。
外商投资企业使用资本金进行股权投资政策的主要变化
自2008年以来，外商投资企业使用资本金进行股权投资的相关政策经历了一系列变化，其中：
《关于完善外商投资企业外汇资本金支付结汇管理有关业务操作问题的通知》（汇综发[2008]142号）规定，外商投资企业资本金结汇所得人民币资金，应当在政府审批部门批准的经营范围内使用，除另有规定外，结汇所得人民币资金不得用于境内股权投资；投资性外商投资企业从事境内股权投资，其资本金的境内划转应当经外汇局核准后才可办理。
《国家外汇管理局关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知》（汇发[2012]59号），《国家外汇管理局关于印发<外国投资者境内直接投资外汇管理规定>及配套文件的通知》（汇发[2013]21号）和《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发[2015]13号）分别对外汇相关行政管理事项进行了简化，但未实际突破非投资性外商投资企业不得使用资本金进行境内股权投资的上述规定。
《国家外汇管理局关于改革外商投资企业外汇资本金结汇管理方式的通知》（汇发[2015]19号）规定了投资性外商投资企业以外的一般外商投资企业使用资本金开展境内股权投资的内容；但文件中同时规定，外商投资企业资本金及其结汇所得人民币资金原则上不得直接或间接用于企业经营范围之外的支出。
2019年7月，国家外汇管理局上海分局和深圳分局先后发布《上海自贸区外管改革试点实施细则（4.0版）》（上海汇发[2019]62号，以下简称“上海自贸区试点政策”）和《国家外汇管理局深圳市分局关于印发《深入推进中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区外汇管理改革试点实施细则》的通知》（深外管[2019]19号），规定区内非投资性外商投资企业在真实、合规的前提下，按实际投资规模将资本项目外汇收入或结汇所得人民币资金依法用于境内股权投资。
汇发28号文进一步明确规定，非投资性外商投资企业在不违反现行外商投资准入特别管理措施（负面清单）且境内所投项目真实、合规的前提下，可以依法以资本金进行境内股权投资。
毕马威观察
在汇发28号文出台之前，国内各地已陆续试点实施非投资性外商投资企业资本金的境内再投资政策。2019年7月，国家外汇管理局上海分局发布上海自贸区试点政策，这是外汇局首次明文规定允许资本金结汇后用于境内股权投资；后续包括国家外汇管理局深圳分局在内的地方分局，也出台了试点资本金股权投资的相关规定。
汇发28号文的出台，将上述资本金股权投资试点扩大至全国，这将为境外投资者和中国企业提供更好的营商环境，增加了投资主体形式的多样性，具体而言：
为境外投资者使用外汇资金在中国新设和并购企业提供了更多灵活性，便利境外投资者在华股权架构搭建和业务布局。此前，非投资性外商投资企业只能以其取得的利润进行再投资；汇发28号文出台后，境外投资者可以通过设立非投资性外商投资企业，使用资本金进行境内再投资。境外投资者在华投资的可选架构和投资主体形式有了更灵活的选择。
搭建红筹架构的中国企业也同时获益。汇发28号文主要旨在扩大对外开放和进一步吸引外资，但实际上，搭建红筹架构的中国企业也将同时获益。比如搭建红筹架构的中国企业从境外融资取得的外汇资金，逐层注资到境内非投资性外商投资企业后，可以根据汇发28号文的规定，在境内进行股权投资。
非投资性外商投资企业使用资本金进行股权投资，应无需变更经营范围。此前，如果非投资性外商投资企业经营范围内不包括“投资”字样，一般不得开展境内股权投资；汇发28号文出台后，非投资性的外商投资企业在不违反现行的外商投资准入特别管理措施且境内所投项目真实、合规的前提下，无论经营范围内是否含“投资”字样，应都可以依法以资本金开展境内股权投资。
从税务角度而言，相对于QFLP等形式的投资主体，非投资性外商企业的相关税务法规相对明确。同时，结合预提所得税递延政策，还可以充分享受税收优惠。根据《关于扩大境外投资者以分配利润直接投资暂不征收预提所得税政策适用范围的通知》（财税[2018]102号），境外投资者以分配利润直接投资暂不征收预提所得税。结合上述规定，境外投资者在中国投资将更具便利和优惠。
需要注意的是，汇发28号文的具体施行仍存在着复杂性和不确定性，具体而言：
汇发28号文规定，非投资性外商投资企业以资本金进行境内股权投资，需要满足“境内所投项目真实、合规”的前提，但文件未就上述前提进行明确。其中，真实性要求可能表示资本金无法用于投资没有实际业务的空壳公司，这两点前提的具体要求，有待后续配套文件和实际操作的进一步明确。
汇发28号文的出台，一定程度上放开了非投资性外商投资企业使用资本金进行境内股权投资的限制，应当关注在投资性外商投资企业（即，外商投资性公司、外商投资创业投资企业和外商投资股权投资企业）和(R)QFLP等投资形式之外，使用非投资性外商投资企业进行境内股权投资成为可行的替代选择。
汇发28号文仅规定非投资外商投资企业可以使用资本金进行境内股权投资。但根据上海自贸区试点政策，非投资性外商投资企业可以按实际投资规模将资本项目外汇收入或结汇所得人民币资金依法用于境内股权投资，上述资金范围不局限于资本金，还包括了统一纳入资本项目结汇管理的外债等外汇收入。因此，建议关注后续国家层面是否会进一步放宽非投资性外商投资企业进行境内股权投资的资金范围至资本金外的范围。
尽管汇发28号文放开了非投资性外商投资企业使用资本金进行境内股权投资的限制，但与投资性外商投资企业使用结汇资本金进行境内股权投资在资金流和相关登记手续上存在差异。投资性外商投资企业直接将资本金汇入子公司或股权出让方的人民币结算账户且资金使用不受限制，子公司或股权出让方无需进行接收境内再投资基本信息登记；非投资性外商投资企业而应将资本金汇入子公司或股权出让方的结汇待支付账户并按照账户支出范围进行使用，子公司或股权出让方还需办理境内再投资基本信息登记。
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